В СРСР усі права зі здійснення державного нагляду за технічним станом суден в законодавчому порядку були делеговані Регістрові СРСР (Постанова Ради Народних комісарів СРСР від 11 грудня 1931 р. № 1127). Державні вимоги щодо конструкції й устаткування суден затверджували Правила Регістра СРСР. При цьому варто враховувати, що Регістр СРСР посідав у структурі державного управління морською галуззю особливе місце. Регістр СРСР входив до структури Міністерства морського флоту як госпрозрахункова організація з широким колом повноважень (п. 2 Статуту Регістра Союзу РСР затверджений наказом Міністра морського флоту від 26 липня 1956 р. № 279, вказував, що Регістр РСРС є державним органом технічного нагляду). Таким чином, Регістр СРСР виконував функції органа виконавчої влади.

Необхідно відзначити, що досвід роботи Регістра СРСР і його правонаступника - російського Морського Регістра судноплавства (далі - РС) показав високу ефективність такої форми організації державного управління безпекою судноплавства. Так, будь-яке судно з моменту проектування, будівництва, в період експлуатації, ремонту й до моменту списання, тобто протягом усього життєвого циклу, перебувало під контролем Регістра СРСР. Слід зазначити, що Регістр СРСР фактично вів державний реєстр суден, видавав конвенційні документи від імені Уряду СРСР. Отже, можна з впевненістю говорити про те, що Регістр СРСР мав виняткові повноваження в сфері державного управління безпекою судноплавства й фактичну державну монополію на здійснення технічного нагляду за суднами.

В СРСР система державного нагляду за безпекою суден стосовно їхньої конструкції й устаткування працювала досить ефективно. Ефективність забезпечувалася єдністю правотворчості й правозастосування. Так, Регістр СРСР видавав Правила (в тому числі - правила будівництва й класифікації суден, їхнього устаткування), які мали статус державних вимог, що містять матеріальні норми (окреслюють межі правомірної поведінки). При цьому Регістр СРСР самостійно контролював виконання цих Правил на суднах, суднобудівних і судноремонтних підприємствах.

У міру вдосконалення техніки, введення нових обов’язкових вимог до конструкції й устаткування суден, Регістр СРСР оперативно вносив зміни до Правил. Так, з набранням чинності міжнародних конвенцій щодо устаткування суден, зокрема СОЛАС 74 з’являлися Правила Регістра СРСР з конвенційного устаткування суден, які фактично виступали механізмом імплементації норм міжнародного договору СРСР у національне законодавство. Крім (державного) технічного нагляду за конструкцією й устаткуванням суден Регістр СРСР здійснював технічний нагляд за їхньою експлуатацією - шляхом видання своїх посібників з технічного нагляду за суднами в експлуатації.

Правила Регістра СРСР передбачали спеціальні санкції для порушників Правил - призупинення класу судна або взагалі позбавлення класу. Такі санкції, адміністративні за своєю правовою природою, були засобами адміністративного запобігання (припинення): судно не могло далі правомірно експлуатуватися й фактично втрачало правовий статус, стаючи просто водотоннажним об’єктом.

В Україні з самого початку державного будівництва постало питання про механізми державного управління в сфері безпеки судноплавства. Після створення в 1993 р. Департаменту Морського і Річкового Транспорту України в його структурі з’явилися підрозділи й відділи, що відповідають за різні функції державного управління. Загострилися питання про державний, а не відомчий нагляд за безпекою судноплавства, про правові механізми державного управління. Згодом Верховна Рада України прийняла Закон України "Про транспорт” від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР (далі - Закон про транспорт), який заклав законодавчі засади регулювання безпеки суден за конструкцією та устаткуванням.

Закон України "Про транспорт”

від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР

Стаття 26. Технічний нагляд за суднами

Технічний нагляд за суднами та їх класифікація незалежно від форм власності судна і його власника здійснюються класифікаційним товариством, обраним за пропозицією судновласника та за погодженням з Міністерством транспорту України.

Таке трактування ст.26 Закону про транспорт вперше в українській практиці правового регулювання цих специфічних питань встановило принцип диспозитивності. Підкреслимо, що в СРСР існувала фактична монополія на технагляд за суднами з боку Регістра СРСР, а в Україні монополія спочатку підривалася законодавчо. І, разом з тим, Україна не ввела механізми здійснення державного контролю! Фактично класифікаційні товариства могли самостійно здійснювати свій, по суті комерційний, контроль за суднами.

В 1995 р. парламент прийняв Кодекс торговельного мореплавства України від 23 травня 1995 р. № 176/95-ВР (далі - КТМУ), який фактично дублював положення Закону про транспорт.

Кодекс торговельного мореплавства України

від 23 травня 1995 р. № 176/95-ВР

Стаття 22. Технічний нагляд за морськими суднами

Технічний нагляд за морськими суднами, незалежно від форм власності судна і його власника, та їх класифікація здійснюються класифікаційним товариством, обраним судновласником.

Класифікаційне товариство здійснює технічний нагляд за:

1) пасажирськими, наливними суднами, суднами, призначеними для перевезень небезпечних вантажів, а також буксирами незалежно від потужності головних двигунів і валової місткості;

2) самохідними суднами, не зазначеними в п. 1 цієї статті, з потужністю головних двигунів 55 кВт і більше;

3) суднами, не зазначеними в п. 1 і 2 цієї статті, з валовою місткістю 80 одиниць і більше.

Технічний нагляд за суднами, що не підлягають нагляду класифікаційного товариства, залежно від валової місткості та потужності головного двигуна здійснюється в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Нагляд за виконанням на суднах вимог міжнародних договорів України здійснюється класифікаційним товариством за дорученням Кабінету Міністрів України.

Зазначимо, що при цьому не було прийнято державних правил, якими б могли керуватися класифікаційні товариства та інші суб’єкти правовідносин з приводу морського судноплавства. І лише в 1996 р. Уряд України прийняв деякі "правила гри” для класифікаційних товариств - здійснив їх селекцію і на виконання ст. 22 КТМУ делегував нарешті державні повноваження в частині здійснення державного контролю деяким класифікаційним товариствам.

За розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 березня 1996 р. № 172-р технічний нагляд за суднами, що мають право плавання під прапором України, згідно з вимогами міжнародних договорів України з оформленням відповідних документів від імені Уряду України доручено:

  • Регістрові судноплавства України (включено до списку в 1998 р. після створення)
  • Американському Бюро судноплавства (American Bureau of Shipping), США;
  • Бюро Верітас (Bureau Veritas), Франція;
  • Німецькому Ллойд (Germanischer Lloyd), ФРН;
  • Грецькому Регістру судноплавства (Hellenic Register of Shipping), Греція;
  • Дет Норске Верітас (Det Norske Veritas Classification as), Норвегія;
  • Морському Регістру судноплавства, Російська Федерація.
В зв’язку з цим виникла цікава правова ситуація. Фактично були відсутні державні норми стосовно нагляду за технічним станом суден. Технагляд здійснювали кожне класифікаційне товариство за своїми (комерційними) правилами, які дещо відрізнялися між собою. І разом з тим не було створено чіткого механізму звітності класифікаційних товариств перед Урядом України за виконання делегованих їм державних функцій. У такій ситуації за прорахунки класифікаційного товариства в здійсненні технічного нагляду відповідальність несла держава Україна, від імені якої були видані відповідні документи.

До речі, державні правила здійснення державного нагляду за технічним станом суден і їхнім устаткуванням відсутні й донині. Тому виникає доречне питання: якою є правова природа передбаченого ст.22 КТМУ нагляду? Це нагляд державний? Аж ніяк!

8 червня 1998 р. Уряд України прийняв постанову "Про вдосконалення технічного, класифікаційного й судноплавного нагляду на морському і річковому транспорті” № 814 (далі - Постанова про нагляд), якою було створено Регістр судноплавства України й затверджено Положення про нього.

Положення про Регістр судноплавства України,

затверджене постановою Кабінету Міністрів України

від 8 червня 1998 р. № 814

1. Регістр судноплавства України (далі - Регістр) є національним класифікаційним товариством, яке здійснює технічний нагляд і проводить класифікацію морських і річкових торговельних суден відповідно до статті 22 Кодексу торговельного мореплавства України і статей 26 і 29 Закону України "Про транспорт".

Регістр здійснює в межах своєї компетенції нагляд за виконанням вимог міжнародних конвенцій, угод і договорів, в яких бере участь Україна.

2. Регістр заснований на державній власності, належить до сфери управління Мінтрансу та діє на правах державного підприємства на засадах господарського розрахунку.

Назва "національне класифікаційне товариство” з п. 1 Положення не має вводити в оману. Ніяким особливим правовим статусом порівняно з іншими класифікаційними товариствами постанова Регістр судноплавства України не наділяє. І, що цікаво, не надає йому повноважень Регістра СРСР. Правила Регістра судноплавства України не є державними правилами, втім, як і правила інших класифікаційних товариств. Хоча, звичайно, варто визнати, що створення РСУ, є, безумовно, позитивним рішенням.

Таким чином, ситуація з наглядом за технічним станом й устаткуванням суден в Україні є такою, що державний нагляд за технічним станом суден не встановлений, а державний нагляд за їх конвенційним устаткуванням доручений декільком суб’єктам господарювання. При цьому відсутність норм права, що регулюють держтехнагляд, погіршується ще й невизначеністю механізму застосування адміністративних санкцій.

Як же можна вирішити ці проблеми? На наш погляд, першочерговою має стати розробка й прийняття Правил будівництва й устаткування суден і Правил експлуатації суден, які б встановили державні вимоги (матеріальні норми) щодо суден. Причому Правила експлуатації мають містити не тільки норми з їх технічної експлуатації, оскільки такі норми вже певною мірою встановлені.

Правила експлуатації мають містити норми і з безпечного керування судами.

Лише з прийняттям таких Правил можна було б говорити про встановлення основи для державного контролю (нагляду) за їх виконанням.

Окремо слід вирішити як можна прийняти такі правила - наказом Мінтрансу, постановою КМУ, Законом України? На наш погляд, правила мають бути нормативним актом прямої дії, а для цього їх слід встановити законом України.

Законодавчо встановлені Правила мають містити положення міжнародних договорів України відносно конструкції й устаткування суден. Саме так, на наш погляд, можна коректно імплементувати положення міжнародних договорів України в національне законодавство.